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裁判要点

1.当事人在自然保护区缓冲区内建设渔业生产设施，明显违反了《自然保护区条例》第三十二条“在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施”的规定，其建设行为不具备合法基础，应对其养殖设施建设费用损失承担一定的责任。

2.政府部门在明知涉案区域位于自然保护区缓冲区内的情况下仍将涉案区域进行出租、转让用于生产经营，基于与政府部门签订的转让协议，当事人对于涉案区域养殖设施的建设投入具有部分合理的信赖利益。因此，违法建筑的实际损失应界定为当事人基于对行政机关的信任而支出的部分养殖设施建设成本。

裁判文书

【当事人情况】

上诉人（原审原告）韩某。

上诉人（原审被告）某管委会。

上诉人（原审被告）某区政府。

【基本案情】

       在韩某诉某管委会、某区政府行政赔偿一案中，经法院审理查明：2008年6月3日，韩某与时为某镇政府下设临时机构签订了海埔转让协议，取得约2000亩海埔的经营管理权。2017年12月，涉案养殖区域被列为整改清单，要求停止养殖行为，恢复生态。2018年3月，某镇政府到涉案养殖区域向养殖户告知退出养殖，并就补偿事宜与韩某进行了协商，但未达成一致意见。2018年6月28日、7月19日，管委会分别作出《限期改正通知书》《行政强制代履行决定书》。2018年7月20日，管委会委托区政府对韩某占有使用的涉案湿地代为恢复原状。区政府接受委托后，先后向韩某及各养殖户送达了现场勘验通知书、代履行催告书等法律文书。2019年1月10日，区政府组织人员对涉案养殖区域的海堤、码头、房屋等设施进行了拆除，对养殖池进行了填埋。根据区政府制作的视频资料，实施拆除时，对于养殖户看护房内的物品、相关设施设备等进行了清点登记，但对于养殖池内的养殖物未实施捕捞，亦无相关视频资料对养殖池实施放水、填埋时养殖池内养殖物的状况进行记录。管委会、区政府实施的涉案强制拆除行为已被法院生效判决以拆除程序违法为由确认违法。韩某提起本案行政赔偿诉讼，请求管委会、区政府赔偿涉案区域内的建筑物、构筑物、渔业生产设施及码头土方等损失。

【审理经过】

       一审认为，第一，关于区政府是否是本案适格被告问题。

       依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款的规定：两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。本案中，管委会作出行政强制代履行决定后，委托区政府具体实施。而区政府实施本案行政强制行为，既是接受管委会委托实施的行为，亦是为了完成其辖区内环保整改任务的需要。管委会作为委托方及职能部门、区政府作为具体实施者，应是本案适格的共同被告。对区政府主张其被告主体不适格的主张，不予支持。

       第二，关于原告主张的损失应否予以赔偿及赔偿数额的问题。

       生效行政判决对韩某未经有关职权部门批准，在国家级自然保护区范围内建设的养殖池及修建的码头违反了自然保护区条例的规定，属违法建筑，予以确认。韩某对养殖池、码头等违法建设主张的损害赔偿请求，不予支持。但韩某在涉案区域进行生产活动的设备设施及可以二次利用的物品，因拆除行为遭到毁损的，应予赔偿。在韩某等起诉两被告行政强制违法案件中，被告提供了强制拆除的视频资料及照片，从中可以看出，区政府在采取强制拆除时，对养殖池周边的地上设施、设备及生活用品采取了适当合理的方式清理拆除，并将清理拆除的设施、设备及生活用品及时返还了包括原告在内的相关人员。但是，原告主张的地下部分的生产设施设备，都是进行养殖必须的生产设施，对该部分设施，区政府未提供有效证据证明其合理拆除并及时返还原告，且被告亦承认包括树木在内的部分物品未向原告返还，对该部分的损失，原告应该得到赔偿。对原告主张的地上可移动设施设备，原告未提供有效证据证明强制拆除时的状况，对原告的该部分主张，不予支持。另外，原告主张的建筑垃圾，是修路修码头大坝等的材料，原审向从事建筑等相关行业的人员进行了解，部分建筑垃圾可以二次利用，结合当事人双方陈述，考虑到原告建设养殖池投资较大，建筑垃圾在其主张的损失中占比较大，区政府在进行拆除完毕后，禁止进入涉案区域，导致原告无法自己清理处置建筑垃圾，对原告的该部分主张，可以适当予以赔偿。因被告在执法过程中未保留涉案养殖池及码头的相关资料，涉案区域已被整平，恢复原状。经向原审技术部门询问，本案的情况无法鉴定。对原告申请对其主张的损失进行鉴定的申请，不予支持。从原告提供的物品及价值统计表，原告主张的地下部分的生产设施设备，价值共计1020217元，结合案件实际，考虑地下设施设备的使用年限和折旧程度，酌定给予原告30万元的赔偿。原审法院通过向从事建筑等相关行业的人员了解，砖石或者混凝土类的建筑垃圾大约在每方50至60元左右，结合本案实际，酌定给予原告60万元。据此，判决：1.两被告共同赔偿原告韩某财产损失90万元；2.驳回原告的其他诉讼请求。

       韩某和管委会不服,提起上诉。

       二审认为，生效判决已确认管委会、区政府强制拆除涉案养殖区域养殖设施的行为违法，管委会、区政府依法应予赔偿。本案审理的焦点是因强拆造成的韩某合法损失的界定及赔偿数额的确定问题。从权利来源来看，韩某基于与镇政府下设临时机构签订的海埔转让协议取得案涉海埔的使用权，韩某交纳转让费的同时在涉案区域进行建设、经营。从建设行为来看，涉案区域在缓冲区内，韩某在自然保护区缓冲区内建设渔业生产设施，明显违反了《自然保护区条例》第三十二条“在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施”的规定，其建设行为不具备合法基础。综合以上分析，韩某的建设行为不具备合法基础，韩某应对其养殖设施建设费用损失承担一定的责任。但政府部门在明知涉案区域位于自然保护区缓冲区内的情况下仍将涉案区域进行出租、转让用于生产经营，基于与政府部门签订的转让协议，韩某对于涉案区域养殖设施的建设投入具有部分合理的信赖利益。因此，韩某的实际损失应界定为基于对行政机关的信任而支出的部分养殖设施建设成本。涉案区域养殖设施的建设费用应通过委托鉴定、询价予以确定。在查明韩某涉案区域养殖设施建设成本的基础上，法院应充分考虑行政机关的信息优势、公信力及对政府违法行为的惩罚性，合理确定管委会、区政府应承担的赔偿责任。原审确定赔偿范围为因强拆毁损的设备设施及可以二次利用的物品并酌定赔偿金额为90万元，属事实认定不清，应当予以撤销。据此，裁定：1.撤销一审判决；2.本案指令潍坊市中级人民法院审理。

案件审理人员：郝万莹、王修晖、李莉军、卜菲菲

裁判日期：2021年4月13日

案号：山东省高级人民法院（2021）鲁行终131号行政裁定